הפקעת קרקעות מהאדמות הסמוכות לצומת מגידו ל"צרכי התיישבות ופיתוח חיוניים"

רקע

1.         הליך של הסדר במקרקעין (בגדרה של פקודת הסדר במקרקעין (נוסח חדש), התשכ"ט-1969) מתקיים בגוש 20420, מן האדמות הסמוכות לצומת מגידו, ושטחו כ-200 דונם. תביעות לרוב הונחו אצל פקיד ההסדר. בין אלה מצאנו את תביעותיהם של יושבי אום אל פחם (להלן נכנה אותם - 'התובעים הפרטיים'), הטוענים לזכות בקרקע; לצידם מצאנו את האפוטרופוס על נכסי נפקדים, הטוען לזכות בקרקע מכוחו של חוק נכסי נפקדים, התשי"ח-1958, משום נפקדותם של בעלי הקרקע; ולבסוף ראינו את תביעתה של רשות הפיתוח, הטוענת לזכות בקרקע מכוחה של הפקעה שנעשתה בשנת 1953 על פי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953 (להלן - 'חוק הרכישה'או 'החוק').

2.         פקיד ההסדר העביר את התביעות לבית המשפט, לשם הכרעה בסכסוכים שבין הטוענים השונים לזכות בקרקע. זהו עניינו של פסק דין זה.

הסדר דיוני

3.         בעלי הדין הגיעו לכלל הסדר דיוני (ראו נא פרוטוקול הדיון מיום 23.3.2006), על פיו בירורם של הסכסוכים יחל בבדיקת הטענות בדבר חוקיותה של ההפקעה, שהרי אם אין כוחן של טענות אלה יפה לשנות מן ההפקעה, והיא נותרת לעמוד על תלה, כי אז אין נפקות לבירורם של שאר הסכסוכים, ובתוכם שאלת נפקדותם של בעלי הקרקע (שהתובעים הפרטיים כופרים בה), כמו גם הסכסוכים בין התובעים הפרטיים לבין עצמם.

4.         ועוד הוסכם על בעלי הדין, כי ההפקעה אכן התייחסה, בשעתה, בין היתר, גם לגוש בו עסקינן (זמן רב ארכה בדיקה זו עליה עמדו התובעים הפרטיים כי תיעשה, ולבסוף נחה דעתם, כי אמנם זהו המצב). בין הצדדים הוסכם, כי שאלת חוקיותה של ההפקעה תוכרע על פי סיכום טענות שיניחו בפניי. מדברים אלה יש לגזור, כי הצדדים ויתרו על הוכחת העובדות, המשמשות (אם בכלל) יסוד מן היסודות שבטיעון בו אוחז כל אחד מהם, על מנת לשכנע בחוקיותה (או אי חוקיותה) של ההפקעה.

תמצית טיעוני הצדדים

5.         במרכזו של טיעון שבא מפי התובעים הפרטיים עומדת הטענה, לפיה מאז ההפקעה ועד היום לא נעשה כל שימוש בקרקע, ודאי לא מומשה תכלית מן התכליות שלשמן הופקעו המקרקעין. על יסוד טענה זו מבקשים התובעים הפרטיים לבסס שתי טענות משנה, שכל אחת מהן עשויה להוליך, לשיטתם, לביטול או לבטלות מעיקרא של ההפקעה:

הטענה האחת תוקפת את חוקיות ההפקעה מלכתחילה, ואת זאת היא מבקשת לעשות על ידי התבוננות על שארע בקרקע (או שמא לא ארע בה) משך כחמישים השנה מאז ההפקעה ועד הלום, התבוננות העשויה ללמדנו על השיקולים (השגויים) ששקל השר בעת שחתם על תעודת ההפקעה. רוצה לומר, העדרו של שימוש בקרקע משך כחמישים שנה מלמד, כי סברתו של השר, לפיה הקרקע צריכה לשם התכלית עליה דיברה תעודת ההפקעה, שגויה היתה, ומכאן הליקוי בהפעלת שיקול דעתו מלכתחילה.

הטענה האחרת (הנסמכת על הטענה, כי תכלית ההפקעה לא נתממשה) צופה פני עתיד (קרי מעת ההפקעה ואילך), והיא מבקשת לתקוף את חוקיות ההפקעה בשל מיצוי התכלית הציבורית שביסודה (הטענה נסמכת על ההלכה שנפסקה בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625), תכלית שלשיטת התובעים הפרטיים לא נתממשה משך שנות דור, מאז נחתמה התעודה ועד הלום.

6.         רשות הפיתוח מבקשת לקעקע טענות אלה של התובעים הפרטיים במישורים אחדים. תחילה היא כופרת בסמכותו העניינית של בית משפט זה לדון בחוקיותה של ההפקעה, משלשיטתה נתונה הסמכות לבית המשפט הגבוה לצדק. אחר כך היא טוענת למחסום דיוני העומד בפני התובעים הפרטיים: היא מזכירה, כי תעודת ההפקעה הפקיעה כ-34,600 דונם, וכולם, למעט הגוש בו עסניקן ושטחו כ-200 דונם בלבד, הוסדרו בהליכי הסדר מקרקעין, שנסתיימו בפסקי דין של בית המשפט המחוזי בחיפה עוד בשנות השמונים של המאה החולפת, והבעלות בהם ניתנה לרשות הפיתוח, מכוחה של ההפקעה (התביעות שעניינן הגוש בו עסקינן עתה לא הועברו, בשעתן, לבית המשפט - משום טעות כלשהי, כי אם לאחר שנסתיים ההסדר אצל בית המשפט המחוזי בחיפה). התובעים הפרטיים שלפנינו תבעו זכות גם ביחס לגושים האחרים באותם הליכי הסדר, והנה לא באה מפיהם כל טענה ביחס לחוקיות ההפקעה. רשות הפיתוח נסמכה על התנהגות זו של התובעים הפרטיים, ושינתה את מצבה לרעה, על שום השימוש שעשתה בקרקע, ובכלל זה תחזוקתה משך שנים, ומכאן שהתובעים הפרטיים מנועים מלטעון עתה את טענותיהם ביחס לחוקיות ההפקעה. נוסף על כך, ומשום עובדות אלה שעתה הזכרנו, מוסיפה רשות הפיתוח טענה לשיהוי בהעלאת הטענה, שכאמור לא עלתה לפני כעשרים שנה, ומדוע תועלה עתה?

7.         אחרי טענות סף אלה שטוענת רשות הפיתוח היא פונה לעיצומן של טענות שבאו מפי התובעים הפרטיים. היא חולקת, ראש לכל, על הטענה, המהווה בסיס לכל הטיעון שבא מפיהם, משמע היא כופרת בטענה, כי המקרקעין המדוברים אינם משמשים לתכלית עליה דיברה תעודת ההפקעה. לצד טענות אלה היא מבקשת לשכנע, כי אין מקום לתקוף את חוקיות ההפקעה (מלתחילה) שלפי החוק המסוים בו עסקינן, קרי חוק הרכישה, כפי שאין לבטלה בשל זניחת תכליתה, וכל זאת על שום אופיו המיוחד והתכלית המייחדת את חוק הרכישה מתכליותיהם של שאר חוקי ההפקעה.

מבנה פסק הדין

8.         טענות סף אחדות השמיעה רשות הפיתוח, כפי שנוכחנו לראות. את כל אלה מצאתי להותיר בלא הכרעה, משום שלעיצומו של עניין לא מצאתי, סופו של יום, לקבל את עמדת התובעים הפרטיים בדבר אי חוקיותה של ההפקעה. דברים אחדים אעיר, בכל זאת, לטענה בדבר העדרה של סמכות עניינית. ובכן נראה לכאורה, כי יש ממש בטענה, באשר מעשה ההפקעה הוא מעשה שלטוני מובהק, ובכגון דא נתונה הסמכות העניינית לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (ראו למשל רע"א 5664/04 מדינת ישראל -מינהל מקרקעי ישראל נ' בן גרא, פ"ד נט(6) 193). אלא שטענה זו נטענת מפי רשות הפיתוח בשלב מתקדם של הדיון, ולאחר שהסכימה, בהסדר הדיוני אותו הזכרנו מעלה, כי תחילה תוכרע, משמע בידי בית משפט זה ולא אצל בג"ץ, שאלת חוקיותה של ההפקעה. טענה זו בדבר העדרה של סמכות עניינית לא נשמעה, אגב, מפי רשות הפיתוח כי אם, משמע לראשונה, בסיכום טענותיה בכתב. בנסיבות אלה, וכאשר 'לאחרונה מתחזקת והולכת בפסיקת בתי המשפט המגמה, שלא להזקק לטענת העדר סמכות עניינית הנטענת באיחור' (רע"א 11183/02 כלפה נ' זהבי, פ"ד נח(3) 49, 50; והשוו עוד:  ע"א 1049/94   דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' חמדן, פ"ד נ(5) 820; ע"א 1662/99 חיים נ' חיים, פ"ד נו(6) 295), כי אז יש לומר, כי לא היה מקום להעלאתה של טענה זו מפי רשות הפיתוח.

9.         משבחרתי להותיר את טענות הסף ללא הכרעה, כי אז את הדיון בשאלת חוקיות ההפקעה אפתח בבחינתה של טענת היסוד שבאה מפי התובעים הפרטיים, משמע בשאלה האם השימוש שנעשה בקרקע הולם את התכלית שצוינה בתעודת ההפקעה. נשים נא לב, כי אם התשובה לשאלה זו תיענה בחיוב, כי אז בכך ייסתם הגולל על שתי טענות המשנה בדבר אי חוקיותה של ההפקעה, זו התוקפת את שיקול הדעת של השר בחתימתו על התעודה מלכתחילה, וזו המבקשת לתקוף את חוקיות ההפקעה בשל זניחת התכלית שביסוד ההפקעה, שכן הטיעון שבא מפי התובעים הפרטיים נשען כולו על טענת יסוד זו של העדרו של שימוש, ההולם את תכלית ההפקעה.

ההפקעה

10.        על מנת לבחון את שאלת היסוד, שעניינה התאמתו של השימוש שנעשה בקרקע לתכלית שבתעודת ההפקעה, עלינו לראות, ראש לכל, את תעודת ההפקעה גופה. בטרם נעשה כך נזכיר, כי ההפקעה נעשתה בגדרו של סעיף 2(א) לחוק הרכישה, וכך הוא מורה, בחלק הרלוונטי לענייננו:

נכס שהשר העיד עליו בתעודה חתומה בידו כי נתקיימו בו שלושה אלה:

(1)       ביום ו' בניסן תשי"ב (1 באפריל 1952) לא היה בחזקת בעליו;

(2)        שימש או הוקצה בתוך התקופה שבין ה' באייר תש"ח (14 במאי 1948) ובין ו' בניסן תשי"ב (1 באפריל 1952) לצרכי פיתוח חיוניים, התיישבות או בטחון ;

(3)       עודנו דרוש לאחד הצרכים האלה ;

יקום לקנין רשות הפיתוח, ורואים אותו נקי מכל שעבוד, ורשות הפיתוח רשאית להחזיק בו מיד.

11.        ביום 15.11.1953 חתם שר האוצר לוי אשכול על תעודה לפי סעיף 2 הנ"ל לחוק הרכישה, וזו לשונה:

בתוקף סמכותי לפי סעיף 2 ... אני מעיד כי במקרקעים המתוארים בתוספת נתקיימו שלושה אלה: